公私合作伙伴关系（PPP）如何推动经济增长——影响、益处与证据—

为高需求交通走廊实施为期 3 年的公私合作伙伴关系 (PPP) 试点，并实行基于绩效的付款和透明的风险共担框架，该框架将公众在超支方面的风险敞口限制在一定程度，并包含独立验证。

来自不同地区的证据表明，结构良好、具有清晰服务标准的合同和基于产出的付款与传统采购相比，可将交付时间缩短20%-35%，并将生命周期成本降低10%-25%。

公共和私人融资可覆盖项目成本的15%到60%，具体取决于行业、风险转移和信用质量，从而能够更快地创建资产，同时保持公众监督。

采用一套五大支柱政策工具包，首先是风险分配矩阵、采购标准以及具有明确定义的退出选项和绩效处罚机制的特许经营设计；将所有文件与一个公开可用的仪表板保持一致。

建立一个专门的PPP 单位，制定两年滚动计划、季度 KPI 仪表板以及严格的、对利益相关者透明且可访问的影响评估框架。

构建联合合同以调动私人资本用于交通和能源项目

建立结构化联合合同，明确风险分配、基于绩效的付款和里程碑融资，以吸引私人资本。

将风险分配给最能管理它们的各方：将建筑和绩效风险分配给私人赞助方，将监管和政策风险分配给公共合作伙伴，并将不可抗力风险分配给双方，并明确触发条件和补救措施。

绩效付款与正常运行时间、安全和质量指标挂钩；付款仅在满足经验证的交付里程碑后才支付。
独立的验证和实时数据仪表板，以减少信息不对称并加快决策。
明确的法律变更和意外事件条款，避免旷日持久的重新谈判，同时保持公共价值。
明确的退出、介入和移交条款，以保护用户并保持合同期内的资产完整性。

围绕混合资本构建融资结构，将优惠资金与私人债务相结合，从而降低资本成本并扩大投标人参与范围。

开发银行提供的信用增强，例如优先损失担保或部分风险担保，可降低股权风险并吸引更多贷方。
专门的准备金账户和偿债准备金，可缓冲早期现金流波动并在启动过程中维持运营。
与资产寿命相符的长期工具（通常为 15-25 年），并与赞助商的超额收益和公共价值保护的绩效障碍挂钩。
与满足关键里程碑和长期绩效目标挂钩的股权激励，以使赞助商的回报与社会成果保持一致。

另请参阅：战略商业园区开发的政府融资模式……。

通过标准化模板和客观评估精简采购，以降低交易成本并加速部署。

使用预先批准的模型合同，涵盖常见风险，并允许快速进行针对特定场地需求的投标定制。
要求至少有三家竞争性投标人，并公开关键采购数据，以增强市场信心和定价效率。
设立独立的技术顾问，以验证设计假设、安全标准和环境合规性。

建立能够维持项目绩效和合作伙伴之间信任的治理结构。

联合指导委员会，拥有明确的决策权、定期的里程碑审查以及针对延误或成本超支的升级路径。
定期的外部审计和第三方对进度、安全记录和财务契约的验证。
关于进度、风险和缓解措施的公开可用报告，以维持对用户和利益相关者的问责制。

具有具体里程碑的实施步骤

进行市场调研，以评估投标人意愿、融资条款和可接受的风险共担范围。
在简洁的绩效框架中定义风险分配、 KPI 和付款机制。
制定显示混合资本堆栈、信用增强和准备金结构的融资计划。
通过透明的投标流程和独立的标书验证启动竞争性采购。
签订包含稳健的监控、争议解决和变更管理条款的合同。
设立合同管理办公室和数据室，以进行持续监控和及时报告。
规划生命周期优化，包括资产回收选项或在接近成熟时重新采购。

在交通和能源 PPP 中观察到的具体数据模式

债务股本组合通常为 60-70% 的债务，30-40% 的股权，债务期限为 15-25 年，具体取决于资产类别和国家风险。
可用性付费在交通和公用事业规模项目中很普遍，为贷方和运营商提供可预测的现金流。
开发银行提供的优先损失和部分担保通常可将所需的赞助商股本减少 5-15 个百分点，并缩短招标时间。
标准化模板平均可将采购时间缩短约 20-30%，并通过减少模糊性来提高投标质量。

分配和限制财政和项目风险，以保护政府预算和信用评级

采用正式的风险框架，将或有 PPP 负债限制在每个项目 GDP 的 0.25-0.5% 以内，并将整体投资组合限制在 GDP 的 2-3% 以内。要求为担保进行明确的预算拨款，并维持足够的专门应急准备金，以覆盖预期偿债额两年的支出。创建 PPP 风险登记册，列出每个项目、其风险类别、概率和潜在影响，并每季度更新一次。

将风险分配给最能管理它们的各方。将建筑和完工风险置于私人合作伙伴身上，将收入风险置于公共一方（仅在预测稳健的情况下），并通过结构化处罚和介入权来分担剩余风险。通过反映超支和需求短缺的透明风险溢价来为 PPP 定价。要求在签订合同时提供合同价值 5-10% 的履约保证金，以及主要里程碑的托管或母公司担保。

为每个具有长期担保的项目建立相当于六个月债务偿还额的债务偿还储备金，以及一笔用于主要维护的储备金。进行年度压力测试，模拟需求、利率和汇率的冲击，并将结果报告给财政部和评级机构，以支持信心。

风险分配的关键工具

担保上限应严格界定；例如，将每个项目的上限设定为 GDP 的 0.25-0.5%，并将投资组合上限维持在 GDP 的 2-3%。使用触发器来释放准备金并调整超出阈值时的定价。实施具有客观标准和明确补救措施的介入权。要求最低赞助商股权以确保问责制。

风险转移工具包括保险、履约保证金和抵押安排，以协调激励措施并减少潜在的预算冲击。使用确保财政健康并避免对公共预算造成追溯性价格冲击的争议解决和重新谈判条款。

保障预算和信用评级的实施清单

立法规定风险框架，并建立一个中央 PPP 单位，负责协调风险评分、阈值和报告。将项目批准与预测、风险分析和与评级机构期望的一致性挂钩。发布风险登记册和季度更新，并将监控与外部审计周期相结合。

维持债务偿还储备金和或有负债的专门预算项目。对重大项目进行独立审查，并保持滚动 3-5 年的债务偿还预测。纳入明确的退出和重新谈判路径，在不触发突然信用评级下调的情况下保护财政健康。

设计与公共服务交付挂钩的与结果挂钩的付款机制，以激励私人回报

启动一项为期 12-24 个月试点项目，将私人超额利润的 30-50% 与独立验证的公共服务成果挂钩。定义 3-5 个可衡量的指标，建立基线，设定目标，并公布每个目标的定价，以便合作伙伴了解付款与结果的关系。建立一个治理层，在签署合同前批准指标、验证规则和付款时间表。

指标设计应涵盖公共服务的获取、质量、公平性和效率。例如：服务覆盖率、标准质量检查、平均等待时间以及城乡人口之间的公平差距。确保每个指标都有可验证的数据来源、清晰的基线以及年底汇总结果的透明方法。

数据验证和风险管理：任命独立验证者，执行季度对账，纳入数据质量分数以在数据质量不足时调整付款，并规定异常处理程序。
付款架构：将基本费用与可变附加费相结合。例如，基本费用设定为年度合同价值的 50%，高达 40% 用于基于绩效的付款；限制总可变付款以防止过度雄心；安排与验证周期相符的季度现金流。
治理和保障措施：建立具有明确决策规则的联合监控委员会，发布仪表板以供公众问责，并纳入在外部冲击导致目标无法实现时的重新谈判或退出条款。
能力建设和风险共担：分配一部分资金专门用于提高合作伙伴能力，以实现更好的交付，同时通过与改进速度挂钩的分阶段付款减少来分担下行风险。

示意性场景（示意性，与任何实际合同无关）：

医疗网络场景：基线设施交付率为 60%。24 个月后目标为 75%。仅当达到 75% 的目标时才支付可变部分的 60%；部分绩效产生相应付款。最高附加费占年合同价值的 50%。每季度进行一次独立验证。
教育场景：在 18 个月内，阅读流畅性达到规定基准的学生比例从 45% 提高到 62%；出勤率提高 4 个百分点。付款与这两个指标挂钩，采用分级比例：达到第一个目标支付 30% 的附加费，达到第二个目标支付 20%，最高总附加费为可变部分的 60%。

实施说明：将合同与预算周期保持一致，确保审计员的数据访问权限，并制定备用计划以应对数据质量问题延迟付款。从一个小地理范围开始，随着验证过程证明可靠性而逐步扩大。

衡量项目储备的 GDP、就业和生产力影响，以支持基于证据的决策

构建一个项目级别的仪表板，将每个 PPP 储备与 GDP、就业和生产力指标联系起来，并每季度用项目里程碑更新。

GDP 影响：使用国民账户和投入产出表的增值乘数量化每个项目的增量价值。对于每个储备，分离建筑和运营产生的直接增值，然后应用间接和诱发效应来估算总 GDP 贡献。以链式体积和当前价格报告结果，并展示短期（1-2 年）和长期（最多 10 年）视野。使用反事实基线来区分储备效应与更广泛的增长驱动因素。

就业影响：跟踪建筑、运营和维护以及相关供应商创造的总就业人数。从承包商、分包商和当地公司收集数据，并按项目、持续时间和技能水平进行统一。计算每百万美元投资创造的就业机会和工时，然后将其映射到当地劳动力市场政策和学徒制成果。包括直接、间接和诱发就业，以揭示随时间的全面劳动力市场影响。

生产力影响：监测与储备相关的行业中的每位工人的产出和总要素生产力。利用公司层面的数据来估算生产力变化，并将收益归因于更快的吞吐量、更好的资产利用率和流程改进等因素。将生产力测量与项目里程碑（采购、运营开始、启动）保持一致，以加强储备活动与绩效改进之间的因果关系。

数据治理：指定专门的 PPP 数据管家，标准化收集模板和验证检查，并与国民账户、劳动力统计和公司调查保持一致。将项目记录与区域统计数据联系起来进行溢出分析，并发布季度仪表板，包含清晰的图表，供政策制定者和赞助商使用。维护元数据目录和审计跟踪，以确保透明度和可重复性。

下表概述了测量计划、来源和方法，以供快速参考。

指标	数据来源	计算方法	频率	负责人
GDP 增加值（直接、间接、诱发）	国民账户、IO 表、项目产出	项目增加的增量值；应用行业乘数；以链式体积报告	季度	宏观统计局/PPP 单位
就业（建设和运营）	承包商工资单、公司调查、劳动力数据	直接+间接+诱发就业；工时；工资范围	季度	劳动部/PPP 单位
生产力（TFP、每位工人的产出）	公司数据、行业统计	TFP 增长残差；按行业划分的每位工人产出	年度	国家统计局/PPP 单位
资本利用率和效率	产能利用率指数、项目进度报告	利用率变化；资本支出与产出轨迹	季度	中央银行/项目管理办公室
当地溢出效应（区域效应）	区域账户、供应商调查	当地采购份额；供应商收入和工资效应	年度	区域经济机构

利用本地内容、中小企业整合和劳动力发展条款，促进国内价值捕获

另请参阅：Evgenios Evgeniou。

另请参阅：Clélia Chevrier Kolačko。

采纳明确的本地内容目标，并将采购里程碑与可验证的中小企业参与度和劳动力里程碑挂钩。例如，第一年国内供应商采购设定为 40%，到第五年提高到 65%，到第三年至少有 25% 的合同价值通过中小企业分包合同实现。

将中小企业资格定义为本地所有权超过 51% 且年营业额低于规定门槛的公司，以及为国内供应商提供快速入职通道。利用合资企业或供应商联合体帮助小型企业满足能力要求。

通过强制执行分级分包来整合中小企业：早期几年将合同价值的 20-40% 分包给中小企业，到第五年提高到 50-60%，并要求主投标人披露其供应商构成并提供能力建设支持。

劳动力发展条款：要求在大型项目上培训至少 60 名学徒，在中型项目上培训 10-20 名学徒，目标是 30% 的新招聘人员来自当地社区，20% 的受训人员为女性。

设立一个由项目资本的 0.5-1.5% 供资的本地供应商发展基金，提供设备升级、质量管理和合规性方面的资助；要求投标人进行匹配贡献和供应商进行匹配贡献。

监控和报告：要求提供季度仪表板，显示本地采购份额、中小企业参与度、学徒完成情况、按地区划分的就业创造以及当地雇员的工资水平；发布匿名数据以提高透明度。

执行和风险管理：如果未达到目标，则包含介入权，并对反复违规行为进行逐步处罚和禁止；要求在收到通知后的 30 天内采取纠正行动计划。

合同结构：将本地内容条款嵌入投标文件的独立部分，并附有清晰的定义、里程碑和验证程序；规定由经认可的第三方进行独立验证，以及与满足目标挂钩的两级付款制度。

实施计划：起草本地内容、中小企业分包合同和学徒计划的模板；要求投标人提交为期 3 年的劳动力发展计划；设立一个国家级中小企业联络单位，协助小型企业处理认证、入职和融资选择。

改革采购、监管和专用单位，加速项目准备和提高招标透明度

设立一个集中的 PPP 单位，负责在60 天内完成项目准备的审批，并发布所有行业项目的标准化文件。该单位负责协调各部委之间的工作，解决法律空白，并在单个仪表板中跟踪里程碑。

采用业务案例、风险分配和收入模型的标准化模板。发布一份常见的8-12页模板，涵盖技术、财务、社会和环境风险，以及指导所有投标人的固定评估框架。

实施一个电子采购平台，用于发布招标通知、提交标书和评估日志。在授予合同后14 天内公开披露投标结果，并为投标人提供简要的评分摘要。

引入两信封评估，附带已发布的标准；允许7 天的澄清期；进行4 周的标准项目评估周期，对更简单的交易则进行更短的周期。

监管改革：将许可证发放时间限制在60 天内，并将环境审批限制在60 天内；要求在15 天内完成跨部委签核；创建一个一站式门户网站，整合关键审查和投标人数据室。

建立一个由跨部委代表组成的专门 PPP 单位，其任务是在60 天内批准可银行化的业务案例，同时保持对评估过程的独立监督。

采购和监管监督的关键改革

发布一套跨行业的标准文件；通过自动提醒和在里程碑延迟时升级批准来执行截止日期。

采用基于结果的评估模型，具有清晰的指标、对投标过程的定期审计以及决策的公开摘要，以阻止偏见。

加速项目准备和确保招标透明度的实际步骤

在6 周内完成可行性预审；提供可银行化的软件包，包括成本估算、需求预测、交通预测和风险登记册。

在门户网站上发布实时项目储备，并带有就绪状态颜色代码；保持里程碑更新并对投标人与贷方可见。

发布招标文件、评分标准和合同条款；允许在投标后反馈；在授予合同后披露获胜者的特许经营条款；在10 天内向未获胜的投标人提供情况说明。